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農(nóng)業(yè)、國土、物流、科研……近年來，我國無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，應(yīng)用場景日漸廣泛。日前，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）正式公布，將于2024年1月1日起實施。作為我國無人駕駛航空器領(lǐng)域的首部專門行政法規(guī)，《條例》為無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展奠定了法治基礎(chǔ)。
從三農(nóng)視角出發(fā)，《條例》與農(nóng)用無人駕駛航空器的生產(chǎn)、應(yīng)用息息相關(guān)，其中部分條文還包含了關(guān)于農(nóng)用無人駕駛航空器的特別規(guī)定。《條例》的出臺對于農(nóng)用無人駕駛航空器的飛行安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展將會帶來哪些影響？記者對此進(jìn)行了采訪。
分類管理——明確農(nóng)用無人駕駛航空器定義
無人駕駛航空器，也就是大家常說的無人機，是指沒有機載駕駛員、自備動力系統(tǒng)的航空器。司法部、國家空中交通管理委員會辦公室負(fù)責(zé)人表示，無人駕駛航空器類型多，其性能、用途、運行風(fēng)險等差異也較大，在堅守安全底線的前提下，在監(jiān)管上需要適度體現(xiàn)差異化，不宜“一刀切”。據(jù)此，《條例》按照分類管理思路，根據(jù)重量、飛行高度、飛行速度等性能指標(biāo)，將無人駕駛航空器分為微型、輕型、小型、中型、大型5個類別，在設(shè)計生產(chǎn)、操控人員要求、飛行空域劃設(shè)、飛行活動規(guī)范等方面，既明確了一體遵守的規(guī)則，又規(guī)定了差異化的監(jiān)管要求。
值得注意的是，《條例》除了對5類無人駕駛航空器的定義進(jìn)行明確外，還特別規(guī)定了農(nóng)用無人駕駛航空器的定義。《條例》第六十二條指出，“農(nóng)用無人駕駛航空器，是指最大飛行真高不超過30米，最大平飛速度不超過50千米/小時，最大飛行半徑不超過2000米，具備空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力，專門用于植保、播種、投餌等農(nóng)林牧漁作業(yè)，全程可以隨時人工介入操控的無人駕駛航空器。”
記者注意到，2018年公布的《條例》征求意見稿中，并未出現(xiàn)“農(nóng)用無人駕駛航空器”相關(guān)字眼，而是使用了“植保無人機”這一概念。對此，中國農(nóng)業(yè)機械化協(xié)會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部南京農(nóng)業(yè)機械化研究所植保機械團(tuán)隊相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，團(tuán)隊有幸參與了《條例》征求意見工作?！?/span>《條例》正式公布后，將‘植保無人機’的概念調(diào)整為‘農(nóng)用無人駕駛航空器’，更有利于農(nóng)用無人機的規(guī)范管理。”該負(fù)責(zé)人介紹，“隨著技術(shù)進(jìn)步，無人機在農(nóng)田作業(yè)的類型逐步擴展，出現(xiàn)了輔助授粉、播種、施肥、投餌等多種作業(yè)形式。與植保無人機相比，農(nóng)用無人駕駛航空器的概念可以涵蓋更多種類的從事農(nóng)林牧漁作業(yè)的無人駕駛航空器，也更符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際情況。”
推動發(fā)展——對農(nóng)用無人駕駛航空器實行相對寬松管理
“《條例》從多個方面落實和體現(xiàn)了促進(jìn)發(fā)展的要求，對實踐中應(yīng)用范圍廣、安全風(fēng)險相對較低的農(nóng)用無人駕駛航空器實行相對寬松管理。”《條例》公布后，司法部、國家空中交通管理委員會辦公室負(fù)責(zé)人在答記者問時表示。
本次公布的《條例》中，部分條文體現(xiàn)了對農(nóng)用無人駕駛航空器管理的特別規(guī)定。例如，《條例》第十一條明確，使用除微型以外的民用無人駕駛航空器從事飛行活動的單位應(yīng)當(dāng)申請取得運營合格證。但同時規(guī)定，使用最大起飛重量不超過150千克的農(nóng)用無人駕駛航空器在農(nóng)林牧漁區(qū)域上方的適飛空域內(nèi)從事農(nóng)林牧漁作業(yè)飛行活動，無需取得運營合格證。
對此，中國農(nóng)業(yè)機械化協(xié)會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部南京農(nóng)業(yè)機械化研究所植保機械團(tuán)隊相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在《條例》征求意見期間，團(tuán)隊提出的相關(guān)建議在上述條款中有所體現(xiàn)。“總體來看，農(nóng)用無人駕駛航空器的作業(yè)場景風(fēng)險較低，且在《條例》出臺前，已有相關(guān)技術(shù)規(guī)范、指導(dǎo)性文件為行業(yè)自律奠定基礎(chǔ)。因此，我們認(rèn)為可以補充增加簡化農(nóng)用無人駕駛航空器申請流程的內(nèi)容，助力農(nóng)業(yè)發(fā)展。”該負(fù)責(zé)人告訴記者。
此外，《條例》第十六條中，還作出了對于農(nóng)用無人駕駛航空器操控人員培訓(xùn)、考核的特別規(guī)定。該條款明確，操控小型、中型、大型民用無人駕駛航空器飛行的人員滿足“接受安全操控培訓(xùn)，并經(jīng)民用航空管理部門考核合格”等條件后，可以向國務(wù)院民用航空主管部門申請取得相應(yīng)操控員執(zhí)照。但同時規(guī)定，“從事常規(guī)農(nóng)用無人駕駛航空器作業(yè)飛行活動的人員無需取得操控員執(zhí)照，但應(yīng)當(dāng)由農(nóng)用無人駕駛航空器系統(tǒng)生產(chǎn)者按照國務(wù)院民用航空、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)和考核，合格后取得操作證書?！?/strong>
“我們認(rèn)為，目前越來越多的農(nóng)用無人駕駛航空器已實現(xiàn)一鍵起降、全程全自主作業(yè)，相比于通用飛行操控，農(nóng)用無人駕駛航空器的操控人員需要更多農(nóng)業(yè)知識、技能培訓(xùn)，以保證糧食安全、環(huán)境安全、生態(tài)安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展?！敝袊r(nóng)業(yè)機械化協(xié)會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部南京農(nóng)業(yè)機械化研究所植保機械團(tuán)隊相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“未來，在農(nóng)用無人駕駛航空器操控人員的培訓(xùn)、考核方面，需要及時跟進(jìn)、完善配套制度，對于培訓(xùn)內(nèi)容作出更為具體、操作性更強的規(guī)定?！?/span>
協(xié)同監(jiān)管——明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理職責(zé)
無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)鏈長、應(yīng)用領(lǐng)域廣，同時具備生產(chǎn)工具和消費品特征，其制造、銷售與使用事關(guān)航空安全、公共安全、國家安全和公眾利益。為確保無人駕駛航空器飛行安全，《條例》規(guī)定了一系列制度措施。其中，在監(jiān)管模式方面，《條例》確立了由國家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國無人駕駛航空器飛行管理工作，國務(wù)院相關(guān)部門、縣級以上各級地方人民政府及其部門、各級空中交通管理機構(gòu)按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)的管理體制?！稐l例》明確通過無人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺對全國無人駕駛航空器實施動態(tài)監(jiān)管與服務(wù)。強化監(jiān)管信息公開，向社會公布有關(guān)審批事項、申辦流程、受理單位等信息并及時更新。
中國工程院院士陳志杰認(rèn)為，本次《條例》的亮點之一，就是對無人駕駛航空器實行協(xié)同綜合監(jiān)管?！皸l例明確了空中交通管理機構(gòu)、民航、公安等各管理部門職責(zé)分工和界面，通過統(tǒng)一的綜合監(jiān)管手段，融合各方管理需求，打通各方協(xié)同渠道，支撐各方信息共享，滿足各方利益關(guān)切，破解了無人駕駛航空器飛行‘不管就亂、一管就死’的管理頑疾?！标愔窘鼙硎?。
值得注意的是，在確立綜合監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上，《條例》特別明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對于農(nóng)用無人駕駛航空器的管理職責(zé)。《條例》第五十條指出，“違反本條例規(guī)定，未取得操作證書從事常規(guī)農(nóng)用無人駕駛航空器作業(yè)飛行活動的，由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令停止作業(yè)，并處1000元以上1萬元以下的罰款。”中國農(nóng)業(yè)機械化協(xié)會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部南京農(nóng)業(yè)機械化研究所植保機械團(tuán)隊相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對于農(nóng)用無人駕駛航空器的管理職責(zé)，更符合實際情況，有利于保障農(nóng)用無人駕駛航空器的飛行安全。例如，農(nóng)機監(jiān)理機構(gòu)作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門專門管理農(nóng)機安全生產(chǎn)的專業(yè)機構(gòu)，有農(nóng)機證照管理和事故處理處罰職能。《條例》在監(jiān)管方面的相關(guān)規(guī)定，有利于督促農(nóng)用無人駕駛航空器的生產(chǎn)者、使用者規(guī)范操作，保障農(nóng)用無人駕駛航空器飛行安全。”
